I. Проект закона обсуждался на Президиуме СНВ Москвы и Московской области. Было много выступлений, в том числе весьма резких. В «сухом остатке»: проделана огромная работа, видим положительные стороны. Я лично знаю, как это трудно создавать законы, на опыте разработки Закона СССР «Об общих началах государственной молодёжной политики в СССР», инициатором, научным руководителем и одним из авторов текста которого был. Участники заседания высказали много замечаний, в т. ч. концептуального характера, отметили неточности и ошибки, которые, на наш взгляд, есть в законопроекте.
Мы готовы к конструктивному сотрудничеству: а) внести замечания и поправки, б) делегировать в состав рабочих групп ГД и СФ высококвалифицированных юристов, знающих не только теорию, но и практику вузовской деятельности. В частности, речь об А. М. Яковлеве – одном из авторов Конституции РФ, ныне – ректоре Нового юридического института.
II. Мои личные оценки и соображения, основанные на прочтении законопроекта и его концепции.
1. Пока это хоть и добротный, но ещё весьма «сырой» вариант. И это не надо ставить в упрёк или вину разработчикам. Закон этот – чрезвычайно сложен в исполнении. На мой взгляд, работа по его подготовке должна бы занять ещё полтора-два года.
2. Закон этот чрезвычайно важный и его нельзя принимать без широкого, хорошо организованного независимого публичного обсуждения: в образовательных сообществах (дошкольном, школьном, вузовском), на научных конференциях, в СМИ, в частности, в Интернет. Не надо повторять опыт с экспериментом по ЕГЭ, когда заказчик, подрядчик и оценщик в одном лице, когда успех предречён. Ещё раз говорю: я основываю свои суждения на опыте разработки «Закона о молодёжи» в СССР, знаю, о чём говорю. Тогда его разработка шла около 4-х лет; состоялись сотни дискуссий, телемостов, радио- и теледебатов, сотни «круглых столов», не говоря об отзывах 50-ти министерств и ведомств на заключительном этапе. Закон был принят 16 апреля 1991 года Верховным Советом СССР. Теперь же речь не только о молодёжи, но о детях, молодёжи, их родителях, дееспособном населении. Он касается всего общества. Поэтому келейная разработка и ускоренное принятие к назначенному сроку (сентябрь – в Правительство, ноябрь – в ГД), на мой взгляд, совершенно недопустимы.
3. На мой взгляд, нельзя не учитывать социально-экономические условия, в которых начнёт действовать закон, разработанный и принятый в ускоренных темпах (финансовый кризис, «демографическая яма», введение уровневой системы, новые образовательные стандарты, тотальное внедрение ЕГЭ). Нельзя не учитывать, что российское образование находится в кризисном состоянии, вузы работают с предельным напряжением сил. Закон, в котором многие позиции пересматриваются, в котором появляется много нового, не всегда обещающего улучшение, ещё более усложнит ситуацию.
В кризисных условиях, как никогда, важно жить и действовать на основе известных принципов: «Не можешь дать денег – дай свободу», «Не навреди», «Не мешай», «Не слишком управляй». В этой ситуации важно, чтобы в обществе работали механизмы самоорганизации, саморегуляции, самоуправления, были созданы новые предпосылки для свободы, инициативы, творчества. Иначе откуда возьмутся идеи для инноваций.
Если верить тексту четвёртой главы Концепции закона, где говорится о социально-экономических, политических и юридических последствиях его принятия, то выходит, что абсолютно всё в образовании, экономике и обществе после принятия закона «повысится», «возрастёт», станет лучше. Никаких негативных последствий не прогнозируется. На мой взгляд, это далеко не так.
4. Вот только одно замечание концептуального плана.
Проект закона написан под ключевым девизом детальной регламентации образовательных отношений во всех подсистемах образования. Но особый упор сделан на негосударственной, частной сфере. В Концепции законопроекта говорится (цитирую): «нормы типовых положений в силу их статуса и направленности не могут служить основой правового регулирования целой подсистемы образования, тем более что для негосударственных образовательных организаций типовые положения являются не обязательными, а примерными». (Замечу: и это прекрасно; так и должно оставаться!) Далее: «разработка законопроекта предусматривает ревизию этих актов, перенесение на законодательный уровень регулирования всех отношений, связанных с правами и обязанностями участников образовательного процесса, которые в настоящее время в ряде случаев безосновательно устанавливаются подзаконными актами».
Вот всего один опасный пример такой «детальной регламентации» уже в самом проекте закона. В статье 106 п. 10 говорится: «Образовательная организация не вправе хранить свои денежные средства на банковских депозитах» и т. д.
Не знаю, как отнесутся к этой позиции государственные вузы, но для негосударственных вузов, основанных на частной собственности, она совершенно неприемлема. Авторы законопроекта озаботились тем, что вузы таким образом будут получать «дополнительные доходы». Но разве это разумно, если деньги не «работают» в финансовой системе, а лежат и тают на расчётном счёте? Надо понимать, что негосударственные (частные) вузы – хотите вы того или нет – организации в своей сути предпринимательские, ибо действуют на свой страх и риск, несут полную ответственность за результаты своей деятельности. В силу того, что они берут плату за обучение, они вплетены в ткань экономических отношений общества, это структуры по природе своей рыночные. Если государство собирается «содействовать развитию рынка образовательных услуг», как говорится в ст. 112, то какое же это содействие? Это запрет. Кстати, эта регламентация в равной мере бьёт по государственным вузам.
Не трудно представить, какими в смысле регламентации будут после «ревизии» разного рода Типовые положения, которые не обсуждаются ни в Думе, ни в СФ, ни в печати, а сочиняются в тиши кабинетов Министерства образования и Правительства.
Сила негосударственных вузов в сравнении с государственными заключается в бóльшей свободе действий, в мобильности. «Детальная регламентация» серьёзно затруднит работу, парализует их.
В царские времена в России частное образование «закрывали» дважды. Потом снова «открывали». В советские времена была монополия государственного образования. В новой России негосударственное (частное) образование существует почти двадцать лет. В этой сфере много проблем, это верно. Их надо решать, но не топором, не бульдозером. «Умом Россию не понять» (Ф. Тютчев) именно потому, что мы всё время, из века в век только стартуем и никогда не финишируем из-за того, что в какой-то момент по чьему-нибудь капризу сами себе ставим подножку. Нам не хватает выдержки, терпения, здорового консерватизма, о которых несколько раз говорил с телеэкрана В. В. Путин.
Между тем, как известно, самые сильные вузы в США, Великобритании и многих других странах – частные. Именно с этих стран Россия все годы реформ и модернизации пытается снять кальку, но получается плохо, потому что в этих странах идут по пути развития автономии, академических свобод, создания разрешительных, а не запретительных законов вообще и в сфере образования – в частности.
«Детальная регламентация» как подход в законотворчестве, на мой взгляд, стратегическая ошибка.
В качестве западного образца «детальной регламентации» авторы законопроекта взяли Францию, а конкретно – её школьное образование, но приложили этот пример к российским вузам и прежде всего – негосударственным. Это некорректно по ряду обстоятельств, но прежде всего потому, что Франция – страна в некотором смысле социалистическая. По-моему, этим всё сказано. Далее я не буду комментировать…
Скажу о последствиях «детальной регламентации». На мой взгляд, она неизбежно приведёт к дальнейшему нарастанию чиновничьей диктатуры и росту коррупции.
III. Несколько слов о понятийном аппарате, который представлен в первой главе проекта. Это крайне важный момент, ибо мы мыслим понятиями. Определение понятий – довольно сложная процедура, тем более, когда понятие закрепляется в законе. Мне кажется, тут авторам удалось не всё так хорошо, как необходимо.
Вот, например, понятие «образование» – ключевое для данного закона. Говорится, что «образование – это «общественное благо». Но общественное благо предоставляется государством в форме товаров и услуг на нерыночной основе, т. е. бесплатно. Между тем, из 7,5 млн. студентов около 70% оплачивают своё образование, и оно для них благом не является; для них оно платная образовательная услуга. Поэтому, думаю, определить в законе образование как «общественное благо» в целом невозможно. Образование – это «благо» для 30% студентов, подавляющего большинства школьников, и то не для всех, т. к. есть частные школы.
Не буду углубляться в эту тему. Очевидно, что понятийный аппарат надо обрабатывать гораздо тщательнее.
IV. Чего нет, но что, на мой взгляд, должно присутствовать в законопроекте.
1. В первой главе говорится, что образование – это целенаправленный процесс воспитания и обучения. Но определение общего понятия «воспитание» не даётся. Я знаю, что это сделать очень трудно, если не сказать – невозможно в нынешних условиях.
Понятие «воспитание», видимо, надо давать в разделах, ибо «воспитание» в школе и профессиональных образовательных организациях различаются по объёму и содержанию. На мой взгляд, пора ввести понятие «профессиональное воспитание» для СПО и вузов. То, что сейчас в проекте слово «воспитание» встречается только в глоссарии, при определении понятия «образование», это нонсенс.
2. В статье 112 говорится, что «государство содействует развитию рынка образовательных услуг». И больше об этом ни слова. Необходима особая статья, посвящённая этой теме, в которой говорилось бы о правилах этого рынка, о недопустимости монополизации образования, о недопустимости недобросовестной конкуренции.
V. В законе есть новации, которые, на мой взгляд, абсолютно неприемлемы. Например, статья 111 «О страховании ответственности образовательной организации». Не следует закреплять в законе ЕГЭ: его судьба ещё не решена, думаю, в системе экзаменации он вскоре займёт своё, но не главенствующее место.
VI. В заключение хочу снова сказать: нужна публичная, открытая, свободная дискуссия по поводу законопроекта. Проект закона писали люди, безусловно, умные, знающие. Они сделали немало. Но в России ещё много не только умных, но и мудрых людей, чей ум насыщен чувством долга, кто обладает искусством смотреть на вещи и видеть их со всех сторон, в целом. А это крайне важно – создать закон целостный, гармоничный, открывающий новые двери свободы и демократии.